著名白癜风研究专家 http://m.39.net/disease/a_5481259.html常见的市场监管法律规章“责令改正，给予警告”条文涉及两种行政管理措施。在监管发现问题后，业务机构作出责令改正，稽查机构立案调查并实施处罚，是执法机关常用的有效行政管理模式。但在监管处理问题时，若业务机构频频发出不以罚款为标的而以警告为内容的行政处罚，这种处罚决定数量可观，此类处罚是否纳入执法信息统计范围，又进行数据报送？职能机构如何既不交叉又能高效快速去运用此手段，是普遍存在又极易疏忽的问题。今以《食品安全法》“责令改正，给予警告”为例，通过研究认为，在现阶段综合执法体制改革进程中，要提高行政效率，避免执行偏差，此条文应有所调整或修改。
某县市场监督管理局行管人员在监督检查时发现，个体经营户谭某经营食品未按《食品安全法》的要求在进货时查验许可证和相关证明文件，未建立食品进货查验记录制度，该局人员作出给予警告的当场行政处罚决定。半月之后，该局人员再次检查，发现谭某仍未建立进货查验记录制度。法律规定：经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录制度的，由县级以上人民政府监督管理部门“责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”该局执法人员立案调查，后经报请审理，履行告知等相关程序，依据《食品安全法》条文对个体经营户谭某作出经济处罚。
“责令改正，给予警告”问题
这类案件在各地市场监管中经常发生。值得注意的是，发现问题属于业务机构日常监管中的行为，作出警告，继后的立案，最终的罚款属于稽查机构执法办案中的行为。在此要提出几个问题：起先的警告处罚决定是监管机构业务人员还是稽查人员作出的？这类警告处罚决定在业务部门日常监管行为中应该为数不少，他们能否作出此项决定？是否纳入执法信息上报程序？据笔者所知，每个省市县局的案件数据网络上报路径账户是专用专属的，就不是各业务管理机构的事各业务管理机构的。如果是稽查人员作出的，又涉及到先前的处罚是否作为一个独立案件上报的问题。本案案情无需过多铺垫，稽查办案说案可直接从第一次处罚决定后立案开始进行，出现这种情况，说明两案作为一件案件可能性较大。
本文中未查验、未建制等不合规现象，适用“责令改正，给予警告”条款处理，由于上级对此条款没有一个明确操作和行文规范，各地市场监管部门采用的方式也不同。有的采用前者即发出责令改正文书，有的采用后者发出处罚文书，有的两种文书同时采用分别发出，也有的在处罚文书中一并叙述。对当事人这类继续违规给予经济处罚的案件，有人在此类行政诉讼案件中提出只给予改正或发出警告处罚均存在不足。由此要问：“责令改正，给予警告”究竟该如何操作？在作出责令改正的情形下，下一步能否给予经济处罚？给予罚款等项的处罚是否要以作出警告为前置程序和条件？若不考虑不计较行管人员对当事人的交代形式、是否出现文书，只要能认定存在后文描述的“拒不改正”的情形，能否给予罚款等项的处罚？
“责令改正，给予警告”问题分析
笔者认为，这些问题都是设置“责令改正，给予警告”条文产生的，这个条文本身没有问题，而将之置于以经济处罚为重要调节杠杆的市场监管法律体系之中存在不足。
第一、“责令改正，给予警告”，从表述中存在自身解决问题的短板
责令改正是市场监管中常用的手段之一。在监管中对发现的问题，为履行行政监管责职，要求当事人责令改正，再平常不过了。责令改正本身就蕴含对当事人警告的性质，责令改正是一种不是警告的警告；给予警告本身是抽象不具体的，警告的潜台词就是责令改正，警告是责令改正的动因，给予警告实质就是要求当事人对不符合法规的行为尽快纠正。因此，从文义上看这八个字，无论是责令改正还是给予警告，都是监管人员与当事人双方对事件同一指向在不同语境下的多种语言表述；无论是肯定前者或是后者，自身内含不存在问题，两者相互说的都是一回事。
在实践中，究竟是要当事人改正还是要警告，还是两者同时进行，还有点棘手。这是因为在市场监管法律条文中，对于任何一类的不当行为，若法律设置给予当事人一定时间的自行纠正规定，能给当事人体现一定的抓手，这种行政成本和效率经济高效。若给予警告，虽然作为一种强硬的行政强制措施，但其远不如要求责令改正让当事人明确和把握改正的具体内容、期限、方式等作为有形的且针对的管理措施来得实在。若两者同时作出，又该如何操作，这种行政成本、效率和效益是不能与前者相比较的。
我们暂且不论这种警告是当场作出还是事后作出，是否经过组织程序。问题是若同时作出，将这八个字一起置于法律层面上，就发生操作层面的不同认识，甚至会有不合规的行为产生。
第二、“责令改正，给予警告”，从条款中存在处理方式的不足
从《食品安全法》第一百二十六条第一款条文看，若出现条文中罗列的十三项行为经警告之后拒不予改正的，才可以给予经济等处罚。由此而看，“责令改正，给予警告”是一项有条件的且与罚款、停产停业、吊销许可证等处理并列的行为。说其有条件，是因为给予当事人一定的自我纠错机会；说其并列，是因为这几种惩戒原本同时进行，但现在需在实施了前置条件之后才能同时进行。
从法律规定看，目前我国尚无法律、行政法规规定责令改正是处罚种类，而《行政处罚法》规定警告是处罚项，即警告本身就是行政处罚。在质量监管法规体系中，通常将责令改正设定为行政处罚的前置性条件。从该条的前后文看，明显用责令改正就能解决的问题，无论行政监管还是稽查执法在执行上都不受影响，却偏偏设置一个警告处罚项，其产生的作用与不设又没有什么实质性不同。按照通行的行政处罚的分类，警告属于申诫罚，当初立法者是否在考虑此处将几个罚种配齐已无从考究，它的实用价值无从体现，在此设置此罚则的意义不清楚。
从法理逻辑看，我们是否可以这么来理解：此段条文告诉我们，实施罚款等的任何一种处罚必须以先有警告的行政处罚为先决条件和程序。换句话说，仅要求改正还不够，若没有警告的处罚，给予罚款等后续处罚均是不合规的。也有人认为只责令改正而不予警告，属于履行法定职责不全面。这部法律已明确，先警告后罚款，为此我们以往大量的此类行政行为以及处罚程序及执法文书是否存在严重瑕疵？任何一类不是以此为特征要件的行政处罚，一旦进入诉讼程序，又会是怎样一种诉讼结果？
这八个字与这段条文的关系写得十分明确肯定，给我们行政执法带来不足和不便，这种设置无论从社会、经济、人文等方面难以值得称说。
第三、“责令改正，给予警告”，从现实中需要自我调整的环境
通常情形下，对监管中发现的问题，我们作出责令改正指令文书是必要的；若当事人不按照要求纠正或停止违法行为，往往会引起行政处罚程序的启动。现实问题是，稽查机构启动处罚程序，作为警告的行政处罚由哪个部门实施？是否也要作出的程序？当场作出行政处罚决定是否同样要履行告知程序？这些处罚文书是否会进档备案？这种警告的处罚是否适当和必要，能起什么作用，我们不得不作思考。
尤其在“全民创业，万众创新”的大背景下，为改善营商环境，给当事人纾困，全国各地市场监管部门相继实施“涉企轻微违法免罚清单”，对中小企业、创新企业、新增第三产业初次的无心过失采取、“首查（违）不罚”、“首次被发现”等包容措施。这次冠状病毒给经济产生很大破坏，尤需出台激励经济发展措施。免罚是扩充市场容量，搞活经济容错的一种有效手段。免罚是指免于行政处罚。针对那些违法行为情节轻微，没有造成社会危害后果的情况而设立的警告，绝大多数情形属于免罚范围。为此免罚与警告之间就需要某种调和。如果将法律条文中警告改成责令改正，恐无人有异议。这是因为责令改正应等同于警告，刻意由申诫罚到财产罚似乎没必要。如果当事人不理睬行政机关的责令改正，那么行政处罚程序则依然可以依法启动。
笔者认为，给予责令改正的处理在实践中其力度不但大于警告而且比警告的处罚更具有针对性，也更易于监管部门监督当事人纠正其违法行为。责令改正在行政执法过程中有着重要作用，法律上有规定，客观上有需要，是构建和谐社会的有效措施。为此，警告的罚则在经济管理的法规体系中完全可以换一种方式出现，对给予警告的调整尤显得必要。
“责令改正，给予警告”调整方向
“责令改正，给予警告”条文，操作不简易，容易产生歧义。一部法规的设立，是易于让受众者遵守和使用，更不是让人去繁琐操作。能用简单方式处理的，何须自我繁复。市场监管的主战场就是调节经济类的活动，对违法的当事人给予经济处罚直至停止经营活动才是正面主要调节方式。《食品安全法》这部法有条款直接设置责令改正要求，同时给予罚款处理。我们完全可以参考，通过“责令限期改正，逾期不改的、拒不改正的、改正不符合要求的”、“或”、“可”等语词有选择余地进行调整。
现在市级以下市场监管部门市场管理的模式有多种。在市本级，行政监管与稽查执法是完全分开的；而在县（区）本级有独立，也有不分开的，再下机构往往是分不开的。回到本文起先的问题，市场监管中遇到不合规现状用到警告处理的很多，这类警告的处罚数量极为可观，这类处罚对日常监管与稽查办案的规范性和有效衔接深有影响，无论是哪个部门作出的，都没有作为行政处罚对待，很难进入到行政处罚的数据库。为此，我们应当给予重视起来，不要使“责令改正，给予警告”这种貌似合适的罚则给市场监管宏观管理造成影响，给基层执法监管部门基层一线的人员带来苦涩的困窘。
说明：
1、为避免相关单位就案件对号入座引起麻烦，本文案例取材、改编于张永伟编著《食品安全行政执法办案指南78种食品安全违法行为认定与处罚》（北京：中国法制出版社年2月，第页）典型案例。原文案例对照的是旧《食品安全法》条款，该案完全对得上新修订的《食品安全法》相关条款。见附件一。
2、类似本文相关行政处罚案例很多，随处可见，从中也可分析得出“责令改正，给予警告”是业务科室人员作出的。今附上三个地区的部分案件计18件，仅供参考。
⑴无极县市场监督管理局采用食品安全法责令整改给予警告16件案例（其中6件实施责令改正）；见附件二。
⑵安龙县市场监督管理局无健康证食品加工处罚案[安市监罚字〔〕8号]一件（仅责令改正，无警告）；见附件三。
⑶阜宁县监督管理局无健康证食品加工处罚案[阜市监案字〔〕2号]一件（警告）。见附件四。
本文作者系江苏省盐城市市场监管局陈锦平
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
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